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于琪洋：對水資源集約節約安全利用的思考

時間：2021-11-29 來源：水利部網站

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黨的十九屆五中全會明確要求，提升水資源優化配置和水旱災害防御能力，全面提高水資源利用效率，提高水資源集約安全利用水平。這是黨中央著眼于全面建設社會主義現代化國家第二個百年奮斗目標，對水資源工作作出的系統安排部署。水利部部長李國英在“三對標、一規劃”專項行動總結大會上明確了推動新階段水利高質量發展的目標任務和實施路徑，明確了全面提升水資源集約節約安全利用水平的工作重點和措施安排，為水資源管理工作提供了基本遵循。

水是集資源要素、生態要素、載體要素于一體的重要資源，從保障經濟社會高質量發展和生態系統保護中發揮至關重要作用高度，水資源集約節約安全利用主要包括三層含義：一是水資源有效保護，保護好水資源數量和質量，保護好水資源的生態功能，保障水資源可持續利用和生態系統良性循環，防止水資源枯竭或遭受破壞；二是水資源集約節約利用，提高水資源集約化利用程度，減少低效、粗放供用水，將水資源配置在效益高、產出大的用水領域并采取節約利用方式，提高單位水資源利用的產出強度，提高各行各業水資源利用效率，減少單位產出的水資源使用量。三是水資源安全利用，提高水資源安全保障水平，提升供給的多元化程度、配置能力和抗風險能力，改善用水的結構、布局和彈性，增加有效供給，減少無效需求，提高水資源安全保障水平。

這三方面相輔相成、相互聯系，目的就是以水資源的可持續利用，支撐和保障經濟社會高質量發展和生態系統健康穩定。要切實落實水利部黨組安排部署，與中央要求持續對標對表，立足于新階段水利高質量發展的新要求，進一步明確工作重點，扎實推進水資源集約節約安全利用。

一、對標生態保護要求，堅持生態優先，以水資源有效保護促進生態系統安全健康穩定

1.落實保護生態系統要求，扎實推進水資源保護

習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。要象保護眼睛一樣保護生態環境，要象對待生命一樣對待生態環境?！秉h的十九屆五中全會要求提升生態系統的質量和穩定性。水資源作為生態系統重要組成部分，作為最活躍、最關鍵要素，在生態系統保護和生態文明建設中發揮著至關重要作用。

水資源保護工作要將生態系統保護作為重要目標，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，高舉生態保護大旗，把生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約各個方面，加強水源涵養，加大河湖岸線、水域保護力度，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量，守住自然生態安全邊界，防止水資源枯竭或不可持續；要采取切實有效措施，防止水體受到污染破壞而失去作用；要處理好生態用水與經濟社會發展用水關系，科學保障生態用水，有效防止過度開發利用水資源對生態系統的損害，為人民群眾提供山青、水凈、河暢、岸綠、景美的幸福環境。

2.著眼于江河湖泊生態系統保護，以河湖重要斷面流量水量保障為重點，切實做好江河流域水資源保護，當好河湖生態守護者

河湖重要斷面流量水量是為維系河湖生態功能和斷面以下經濟社會用水需求需要保留在河流的流量水量，是控制河湖水資源開發強度的重要指標，是貫徹人與自然和諧共生理念的具體體現，是河湖生態保護的重要抓手。要立足于全流域生態保護和高質量發展，根據河湖自然狀況、流域生態保護目標、上下游用水保障要求，科學、系統地確定河湖重要斷面名錄、斷面流量水量管控目標、保障措施、監管措施和責任體系，增強河湖水資源保護、生態保護目標顯性化、具體化，增強水資源管理措施針對性、現實性和可體驗性。

▲山東省大明湖

建立全國河湖重要斷面管控名錄。要堅持目標導向、問題導向，建立健全能夠表征河湖特征、目的明確、目標清晰、責任確定、布局均衡的河湖斷面名錄。根據斷面設置目的可以分為生態保護斷面、行政區界斷面、標志性斷面等，針對斷面目標的保障責任和管控責任不同，建立國家、省、市縣不同分級斷面管控名錄。

建立健全全國河湖重要斷面流量水量管控目標。要統籌河湖生態流量確定和江河流域水量分配工作，根據河湖水資源條件、開發利用現狀、斷面設置目的，運用科學方法，確定河湖斷面流量水量目標要求。其核心是河湖水資源可利用量確定，也就是合理確定河流保護目標，劃定出人類可以利用的水資源與保留在自然界的水資源邊界。要實事求是，因地制宜，統籌生活、生產、生態用水協調平衡，科學確定需要保留在河湖內的流量，水量（流量、水量、水位、水深及其過程等），維系好河流、湖泊等水生態系統結構和功能，保護好河湖生物多樣性，維持河湖生態健康；從保護生態系統角度，生態基流及敏感期生態流量是關鍵的流量過程，應該得到最大限度滿足。要根據我國南北方水資源稟賦條件差異，科學確定江河流域水資源開發上限和河道外引水強度，科學確定重要控制斷面流量水量保障目標。

堅持流域與區域相結合管理制度。完善重要斷面流量水量管控體系，突出管江河取水口及河道外取水總量、管水資源調度、管江河重大工程布局，完善重要斷面水文監測，明確河湖重要斷面流量水量保障責任和管控責任，構建維持健康江河管控體系，促進水資源保護目標實現。

二、對標綠色發展要求，堅持節水優先，強化水資源剛性約束，促進水資源集約節約利用和經濟社會高質量發展

1.落實節水優先要求，強化依水而定、量水而行，推動水資源高效利用

黨的十九大明確提出，推進綠色發展，推進資源全面節約和循環利用。黨的十九屆五中全會要求全面提高資源利用效率，實施國家節水行動，建立水資源剛性約束制度。習近平總書記指出“我國人均水資源占有量低，節水是解決我國水問題的根本出路”“要根據水資源承載能力優化城市空間布局、產業結構、人口規模”“使節約用水成為每個單位、每個家庭、每個人的自覺行動”。要全面落實總書記指示要求，堅持節水優先，建立和實施水資源剛性約束制度，推動量水而行，提高水資源利用效率，促進經濟社會綠色發展、高質量發展。

宏觀上要促進區域建立節水型產業結構和發展模式，建立以水定城、定地、定人、定產的機制，發揮好水資源剛性約束作用，以水倒逼經濟發展方式轉變、用水結構調整，促進人口規模、產業結構、增長速度與水資源承載能力和水環境承載能力相協調，推動創新型、集約型發展模式加快形成。微觀上要促進每個用水主體尤其是高耗水領域、用水大戶，采用適用節水設備、節水技術、節水工藝和節水產品，降低水的消耗，提高水的利用效率和效益。要建立健全節水制度政策，完善政府引導、市場調節、社會協同的節水工作機制，用好價格杠桿作用，健全節水技術轉化推廣，加強節水宣傳力度，建立健全監督、考核措施，促進節水手段的自覺采用，促進社會形成節水風尚。

2.著眼于有效管控區域、用水戶的合理用水需求，以完善水資源消耗總量和強度雙控制度為重點，明確水資源的約束目標，促進提高水資源集約節約利用水平

習近平總書記在黨的十八屆五中全會上就明確提出，實行水資源消耗總量和強度雙控行動，是一項硬措施；既要控制水資源消耗總量，也要控制單位國內生產總值水資源消耗強度；這項工作做好了，既能節約水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經濟發展方式轉變，提高我國經濟發展綠色水平。實行水資源消耗總量和水資源消耗強度雙控，也是貫徹水法規定的用水總量控制和定額管理制度的舉措，是實行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的重要內容。要不斷總結經驗，完善對策措施，將雙控這項行之有效的制度安排執行好，進一步在宏觀上和微觀上明確水資源消耗管控目標，推進節水管理，促進經濟發展方式和用水方式轉變，全面提升全社會各行各業用水效率。

水資源消耗總量是對一個區域、一個行業、一個用水戶消耗的水資源總量進行控制的指標。區域水資源消耗總量控制指標，包括區域水資源可消耗（可利用）量指標、分時段水資源消耗（利用）量指標。其中區域水資源可消耗量指標，主要根據流域和區域水資源狀況，在合理保護生態系統前提下，一個區域可以消耗的最大水資源量，包括可用的當地河湖和地下水資源量、外調水量以及其他非常規水量?？捎玫漠數睾雍偷叵滤Y源量主要取決于當地水資源狀況（自產水量和客水量）、生態環境保護需求等，可用的外調水量主要取決于周邊的水資源條件可以配置給該地區的水量（很大程度上取決于該地區的水價承受能力）。非常規水包括污水處理回用、淡化海水等。區域水資源可消耗（可利用）量指標是區域用水權確定、剛性約束指標確定的重要依據，也是區域取水許可限批、水資源開發利用工程審批的重要依據。在確定區域水資源可消耗（可利用）量指標時，水資源短缺地區和水資源豐富地區存在較大差異。水資源短缺地區主要受制于當地水資源數量多少和可以調入的外調水量；水資源豐富地區主要受限于當地水環境承載能力（接納污水后水體水質狀況）、用水效率以及需要預留的水量等。而分時段水資源消耗（用水）量管控指標，主要是根據合理用水需求和供水可能，確定的某一時間節點區域用水量管控目標，主要是管理指標，一般不具備嚴格的生態底線和資源紅線意義。在水資源短缺地區，分時段水資源消耗（用水）量管控指標與水資源可消耗量指標可能一致，但是對于其他大部分地區而言，分時段指標往往小于可消耗量指標。為便于精細化管理，區域的水資源消耗總量控制指標，從水源方面要細分到當地河湖、地下、外調水等；從用水領域方面要細分到行業，最后明確到用水戶。水資源消耗總量控制指標要與河流重要斷面流量水量控制指標有效地銜接起來，避免出現不協調、兩張皮的現象。

▲四川省黑龍灘水庫

水資源消耗強度指標是對單位產值、單位產品、單位面積、單位人口等用水量進行明確和規定的指標，確定了單位用水單元的用水量，明確了區域和行業用水效率的目標和要求。水資源消耗強度指標包括區域指標、產品（行業）指標。區域消耗強度指標主要指一個區域單位國內生產總值用水量、單位工業增加值用水量、農業畝均灌溉用水量、農田灌溉水有效利用系數等，主要衡量一個區域的節水水平，取決于地區經濟結構、主要行業用水的整體節水水平等。產品（行業）消耗強度指標，主要包括?。ㄓ茫┧~標準和產品水效標準等，以規定和明確產品生產時水資源消耗強度目標，是項目水資源論證和取水許可審批時的重要判斷標準和依據，在計劃用水管理、水資源需求預測等方面應用廣泛。截至2021年10月，我國已經頒布取水定額國家標準56項，涉及火電、鋼鐵、石油和化工、紡織、造紙、有色金屬和食品發酵等主要的高耗水行業。產品水效標準是節水標準中主要針對終端用水產品的強制性國家標準。截至2021年10月，我國已經頒布產品水效標準10項，包括坐便器、洗碗機、凈水機和洗衣機等，是推進我國水效標識制度和水效領跑者行動的重要技術支撐。

水資源消耗總量和強度雙控指標體系需要根據水資源條件變化、經濟社會發展需要、生態環境保護要求變化等，不斷動態調整、優化完善，以適應條件變化、科學管理、精細化管理需要，達到促進高質量發展和生態環境保護雙贏。

要不斷強化管理手段和管理措施的完善與實施。通過健全規劃水資源論證和項目水資源論證制度，嚴格取水許可審批，強化計劃用水管理，建立并動態調整水資源超載地區、臨界超載地區的名錄，強化水資源超載區取水許可限批、臨界超載地區暫停審批高耗水項目新增取水許可等，促進和保障雙控目標的實現。

三、對標中央安全發展要求，統籌發展與安全，切實提高水資源安全利用保障水平

習近平總書記強調，安全是發展的前提，發展是安全的保障，必須堅持統籌發展與安全，有效防范和化解各種風險挑戰。我國水資源短缺、水生態損害、水環境污染問題交織，未來氣候變化不確定性增加，極端自然原因引發持續、大范圍干旱，重大突發安全事件、重要水利基礎設施事故等引發水源枯竭、供水危機，可能危及糧食供給、經濟安全和社會穩定，需要高度重視，未雨綢繆，提前防控，避免極端水資源危機事件發生。

1.加快建設國家水網，加強多水源的優化配置和科學調度，提高水資源供給保障能力

習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上強調，要加快構建國家水網，“十四五”時期以全面提升水安全保障能力為目標，以優化水資源配置體系、完善流域防洪減災體系為重點，統籌存量和增量，加強互聯互通，加快構建國家水網主骨架和大動脈，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。李國英部長在“三對標、一規劃”總結大會上明確了以重大引調水工程和骨干輸配水通道為綱、以區域河湖水系連通工程和供水渠道為目、以控制性調蓄工程為結，構建國家水網的任務安排，力求全面增強我國水資源統籌調配能力、供水保障能力、戰略儲備能力，提高水資源空間時間科學配置能力，切實提高水資源集約安全利用水平。

要加快論證和編制國家水網布局總體規劃，統籌發展與安全、存量與增量，基于河湖水系自然分布和水資源可利用量、經濟社會發展布局和發展趨勢，合理規劃水資源宏觀配置格局，科學確定國家水網總體布局，實現最大程度時空均衡，實現水資源南北互濟、上下游統籌、年內年際間協調，保障國民經濟各行業發展和城鄉生活合理用水需求，補好水利工程短板。要抓住構建新發展格局、擴大國內需求的歷史機遇，加大水網工程投資力度，加快建設進度，早發揮效益，提高工程建設質量和標準，確保工程安全；要提高水網科學調度水平，強化重要江河流域干支流水資源統一調度和多河流聯合調度，不斷提高水資源的監測、預報、預警能力，提高水網工程安全運行的監控、分析預判能力，切實提高水資源安全、工程設施運行安全，不斷提高供水保障能力和保障水平。

▲福建省仙牛灣

對于區域而言，要強化當地水、外調水等多源供給，加強地表水、地下水合理配置和優化調度，統籌城鎮再生水、雨水、海水等非常規水源的綜合利用，構建多水源互濟的供水格局，提升供給的多元化程度、配置能力和抗風險能力。要在水資源開發利用中留有足夠儲備，建立水資源戰略儲備制度，逐步建立以地下水為主的多水源應急備用與戰略儲備體系，做好最不利條件下預案，對可能發生的重大突發事件、重要水源地遭受污染、重大水利設施遭受破壞等風險制定科學應對措施，完善防范預案，提高防范水平，從被動應對轉向主動防控，確保不發生系統性、顛覆性危機。

2.著眼于解決水資源過度開發實際問題，加大治理力度，從根本上扭轉地下水持續超采、河湖萎縮的趨勢

要打好風險防控主動仗，補短板、固底板，強化修復與治理，提高水資源安全利用水平。

加快地下水超采綜合治理。落實《地下水管理條例》，科學、動態劃定地下水超采區、禁止開采區和限制開釆區并嚴格取用水管理。完善地下水超采治理與保護方案，以華北等地區地下水超采區綜合治理為重點，嚴控地下水開發強度，多渠道增加水源補給，合理回灌地下水，加大超采區治理力度；要實施地下水取水總量控制和水位控制，明確水量和水位管控指標，發揮地下水水位便于直觀監測、直接獲取的特點，加強水位動態監管，及時指示、評估分析地下水資源狀況和地下水取用情況，科學布局地下水取水工程，嚴格地下水取水工程監管，逐步解決地下水超采問題，實現采補平衡，避免出現重大地質生態環境災害。

加強河湖水資源過度開發問題治理力度，加強水資源評價，科學、動態確定水資源過度開發利用河湖名錄，按照河湖重要斷面流量水量管控目標要求，制定并實施治理和保障方案，強化地表水與地下水的聯合調度，加強產業結構升級、深度節水等措施，抑制不合理用水，逐步實現還水于河目標。對于水資源豐富地區的河湖，要提高水體的連通性和流動性，提高水體自我凈化、自我修復能力。

在我國走向社會主義現代化的征程中，在水利同步進入現代化的道路上，在新階段水利高質量發展的背景下，面對提高水資源集約節約安全利用水平的繁重任務和挑戰，需要水資源管理保護工作者堅持國之大者，堅持系統思維、問題導向，把握工作規律，抓住工作重點，找準工作路徑，狠抓工作落實，在同步發展中解決問題，提高水資源保障能力和水平，助力經濟社會高質量發展和生態文明建設。