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推動構(gòu)建流域上下游貫通一體的河湖保護治理體系

時間：2025-02-25 來源：水利部發(fā)展研究中心

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　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》,部署深化生態(tài)文明體制改革,提出推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。2024年9月,習近平總書記在全面推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會強調(diào),要“更加突出黃河治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,推動構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系,深入實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程,提升流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

　　流域是江河湖泊相對獨立的匯水區(qū)域,流域內(nèi)自然要素、經(jīng)濟要素、社會要素、文化要素相互耦合、相互影響,共同構(gòu)成了復合大系統(tǒng)。這種多元化屬性決定了河湖保護治理應以流域為單元,從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā),實施綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。

　　1 構(gòu)建上下游貫通一體河湖保護治理體系具有重要意義

　　貫徹落實黨的二十屆三中全會、習近平生態(tài)文明思想和關于治水的重要論述,強化系統(tǒng)思維,構(gòu)建上下游貫通一體河湖保護治理體系具有重要意義。

　　1.1 構(gòu)建上下游貫通一體河湖保護治理體系是落實習近平總書記治水思路的具體實踐

　　習近平總書記十分重視江河湖泊的保護治理,強調(diào)“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理,統(tǒng)籌推進各項工作”“要加強協(xié)同聯(lián)動,強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理,推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作,增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性。”習近平總書記的講話為構(gòu)建河湖保護治理體系提供了內(nèi)在邏輯,即,要用系統(tǒng)的、整體的、聯(lián)系的觀點看問題,從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā),追根溯源、系統(tǒng)治療,防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。構(gòu)建上下游貫通一體河湖保護治理體系,本質(zhì)是要以流域為單元,用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌河湖的全過程治理保護,是落實習近平總書記治水思路和關于治水重要論述的具體實踐。

　　1.2 構(gòu)建上下游貫通一體河湖保護治理體系是實施國家“江河戰(zhàn)略”的重要路徑

　　習近平總書記在深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上講話指出:“繼長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略之后,我們提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略,國家的‘江河戰(zhàn)略’就確立起來了。”國家“江河戰(zhàn)略”是以流域為單元的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略,強調(diào)統(tǒng)籌流域與區(qū)域、上下游及左右岸,統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全。構(gòu)建上下游貫通一體的河湖保護治理體系,將河湖及所在流域的山水林田湖草沙等生態(tài)要素視為一個有機整體,從流域角度統(tǒng)籌推進河湖水資源集約節(jié)約利用,暢通江河流域高質(zhì)量發(fā)展的水安全協(xié)同保障機制,可為實施國家“江河戰(zhàn)略”提供制度保障。

　　1.3 構(gòu)建上下游貫通一體河湖保護治理體系是破解河湖保護治理難題的重要舉措

　　河湖生態(tài)系統(tǒng)是一個復雜的整體,上下游、左右岸、干支流之間相互關聯(lián)、相互影響。全面推行河湖長制以來,我國河湖面貌發(fā)生了歷史性變化,但還存在流域內(nèi)區(qū)域之間工作銜接不夠、治理標準不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)聯(lián)動不暢通等問題。構(gòu)建上下游貫通一體的河湖保護治理體系,能更好地發(fā)揮流域統(tǒng)籌協(xié)同機制和河湖長制聯(lián)席會議機制,加強不同區(qū)域之間的溝通協(xié)作,開展一體化保護治理,確保各項治理措施在時間和空間上的協(xié)調(diào)一致,推動河湖生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力和穩(wěn)定性提升,實現(xiàn)河湖生態(tài)環(huán)境整體性復蘇。

　　2 流域上下游貫通一體的河湖保護治理實踐探索

　　黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設,把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局,把樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念寫入黨章,提出系統(tǒng)治理的總體思路,為構(gòu)建上下游貫通一體的河湖保護治理體系提供了理論依據(jù)。在當前河湖保護治理過程中,“貫通一體”的理念在流域“四統(tǒng)一”、河湖長制、國家“江河戰(zhàn)略”的實施中得到了充分體現(xiàn)。

　　2.1 堅持流域“四統(tǒng)一”,強化流域治理管理

　　統(tǒng)籌考慮流域內(nèi)各種要素、協(xié)調(diào)滿足各方需求,強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理(“四統(tǒng)一”),形成以流域為單元的河湖保護治理空間格局,為構(gòu)建上下游貫通一體的河湖保護治理體系提供了工作支撐。2022年,水利部印發(fā)《水利部關于強化流域治理管理的指導意見》,對流域“四統(tǒng)一”工作進行部署,各項制度在實踐中不斷深化。

　　一是基于統(tǒng)一規(guī)劃,嚴格河湖空間管控。以流域為單元,通過完善流域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、防洪規(guī)劃等,統(tǒng)籌考慮洪水防御、資源開發(fā)、生態(tài)修復、岸線保護、工程維修養(yǎng)護,形成嚴格的河湖空間管控規(guī)劃體系。2024年1月,經(jīng)國務院同意,水利部印發(fā)《太湖流域重要河湖岸線保護與利用規(guī)劃》,至此,七大流域重要河道岸線保護與利用規(guī)劃全部批復實施;同時,七大流域防洪規(guī)劃修編工作取得重要進展,為加強大江大河岸線保護與利用提供了重要依據(jù)和支撐。

　　二是基于統(tǒng)一治理,提升河湖水體質(zhì)量。以流域為單元、以工程治理和項目建設為抓手,統(tǒng)籌推進流域內(nèi)水域、陸域同步治理,河湖生態(tài)環(huán)境顯著改善,河湖功能逐步恢復。隨著大江大河大湖治理、中小河流治理、開展母親河復蘇行動、河湖“清四亂”、幸福河湖建設以及水環(huán)境綜合治理等措施落實落地,我國河湖面貌發(fā)生了歷史性變化。

　　三是基于統(tǒng)一調(diào)度,保障流域水安全。通過強化流域防洪、生態(tài)、水資源的統(tǒng)一調(diào)度,建立健全各方利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的調(diào)度體制機制。2023年,水利部出臺《長江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法(試行)》,更好發(fā)揮控制性水工程在長江流域水旱災害防御、水資源利用、水生態(tài)保護中的重要作用。黃河流域?qū)嵤┧Y源統(tǒng)一調(diào)度以來,取得顯著成效,黃河干流實現(xiàn)了25年連續(xù)不斷流。

　　四是基于統(tǒng)一管理,保障河湖長效管護。通過強化河湖統(tǒng)一管理,構(gòu)建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的管理格局,加強流域綜合執(zhí)法,打破區(qū)域行業(yè)壁壘,一體化提升水利管理能力和水平。目前,全國首個數(shù)字孿生流域建設重大項目長江流域全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)已開工建設,為實現(xiàn)流域統(tǒng)一管理提供了科技支撐。

　　2.2 構(gòu)建流域協(xié)作機制,推進河湖長制落地見效

　　強化河湖長制,建立流域-省級河湖長聯(lián)席會議機制,為構(gòu)建上下游貫通一體的河湖保護治理體系提供了制度基礎。全面推行河湖長制以來，30多萬名省、市、縣、鄉(xiāng)級河湖長履職盡責,推動解決了一批涉河湖歷史遺留問題和群眾反映強烈的突出問題,河湖面貌發(fā)生了歷史性改觀。

　　為了加強流域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào),長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江遼河、太湖7個流域建立省級河湖長聯(lián)席會議機制,并分別與流域內(nèi)各省、區(qū)、市河長辦建立協(xié)作機制,共同研究流域重大事項、解決重大問題,為建立上下游貫通一體的河湖治理體系進行了有益探索。聯(lián)席會議機制建立以來,部署了一系列流域內(nèi)河湖管理保護重點任務,解決了一批“老大難”問題。以長江流域省級河湖長聯(lián)席會議為例,2022年會議發(fā)布“攜手共建幸福長江”倡議書、2023年推動解決長江口咸潮入侵問題,2024年審議通過《長江流域河湖保護治理管理工作要點(2024——2025年度)》《推進長江流域片幸福河湖建設工作方案》。

　　同時,七大流域機構(gòu)探索與流域內(nèi)省級水行政主管部門及檢察機關共同建立水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制;長江、海河、太湖、松遼等流域建立聯(lián)合巡河、聯(lián)合執(zhí)法等機制;太湖局聯(lián)合江蘇、浙江、上海建立太湖淀山湖湖長協(xié)作機制,簽約多個聯(lián)合治理項目,構(gòu)建聯(lián)合巡河、聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合治理等五大工作機制,打通了流域管理的堵點,推動形成流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的河湖管理保護格局。

　　2.3 實施國家“江河戰(zhàn)略”,探索流域共治經(jīng)驗

　　國家“江河戰(zhàn)略”是基于長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略凝練提出的國家層面的戰(zhàn)略考量,是在流域尺度上推進高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。實施國家“江河戰(zhàn)略”,既為構(gòu)建流域上下貫通一體的河湖保護治理體系提供了實踐探索,也為下一步工作提出了更高要求。

　　一是以江河為軸開展流域生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)治理。從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性著眼,堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理,實施生態(tài)修復和環(huán)境保護工程。考慮流域上中下游特點及干支流和江湖關系,進行差異化治理。長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略實施以來,長江各地按照“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的總體要求,把保護長江放在優(yōu)先位置,形成上下游貫通一體的保護體系,走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。

　　二是以“四水四定”為核心優(yōu)化流域水資源配置。以優(yōu)化配置、高效利用為主線。堅持“四水四定”原則,把水資源作為最大的剛性約束,合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施以來,黃河沿線各地把水資源作為最大的剛性約束,推進水資源集約節(jié)約利用,保障河流生態(tài)用水,建設造福人民的幸福黃河。

　　三是以“人水和諧”為主線構(gòu)建空間均衡區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式。樹立“人水和諧”理念,結(jié)合河湖資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、功能定位,構(gòu)建空間均衡發(fā)展格局,形成江河源頭區(qū)域保護和生態(tài)補償制度體系,構(gòu)建中下游保護治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展制度體系,通過轉(zhuǎn)換發(fā)展動能、強化創(chuàng)新牽引、推進開放共享,推進上中下游不同區(qū)域協(xié)同發(fā)展,實現(xiàn)流域共治共享。

　　3 構(gòu)建流域上下游貫通一體的河湖保護治理體系的對策建議

　　流域上下游貫通一體的治理理念在實踐中取得顯著成效,但仍存在貫通不暢、管理碎片化、協(xié)同發(fā)力不足等問題。為深入落實習近平總書記的重要講話精神,按照黨中央國務院決策部署,針對當前薄弱環(huán)節(jié),從完善流域等方面提出以下對策建議。

　　3.1 以河湖為對象,進一步完善流域管理制度體系

　　依托現(xiàn)有流域管理構(gòu)架,統(tǒng)籌防災減災、水資源配置、河湖生態(tài)保護相關工作,加強大江大河大湖上下游協(xié)同保護治理,形成流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動格局。

　　一是完善流域河湖治理體制。統(tǒng)籌上游、中游、下游河湖及流域特征、治理保護需求,優(yōu)化職能職責,實現(xiàn)空間貫通、要素貫通、制度貫通。

　　二是完善流域防災減災體系。堅持以人民為中心,統(tǒng)籌發(fā)展與安全,立足防大汛、抗大災,補短板、強弱項,準確把握流域特點及洪水特征,完善洪水防御工程體系、預警預報體系、應急調(diào)度體系,全面提升流域防災減災能力,實現(xiàn)江河安瀾。

　　三是優(yōu)化流域水資源空間配置體系。根據(jù)流域自然要素特征和經(jīng)濟社會發(fā)展需求,在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下,形成人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境相適應的生產(chǎn)力布局和區(qū)域發(fā)展格局,統(tǒng)籌“江河戰(zhàn)略”需求,實施跨流域水資源優(yōu)化配置。

　　四是完善流域河湖空間管控制度體系。以流域為單元,開展河湖生態(tài)環(huán)境綜合治理、修復,構(gòu)建以河湖為軸線的生態(tài)廊道空間,特別對一些已經(jīng)遭到破壞的河湖,重構(gòu)河湖生態(tài)空間。物理空間上統(tǒng)籌河道、河岸、濱河帶以及沿河(臨河)空間的規(guī)劃布局,治理要素上統(tǒng)籌河湖岸線空間、河湖水體、水生動植物以及河湖的各項社會服務功能。

　　3.2 一以貫之強化河湖長制,完善流域——區(qū)域協(xié)同治理機制

　　依托流域-省級河湖長聯(lián)席會議機制,從流域整體性出發(fā),統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流,在建立省際之間聯(lián)防聯(lián)控基礎上進一步建立流域協(xié)同治理機制,打通流域保護治理因行政邊界出現(xiàn)的“堵點”。

　　一是發(fā)揮流域——省級河湖長聯(lián)席會議機制作用。聚焦重要指示批示、重大戰(zhàn)略、重要任務等,流域管理機構(gòu)會同聯(lián)席會議各成員單位做好流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動工作,進一步發(fā)揮聯(lián)席會議機制作用,推進流域系統(tǒng)治理、綜合治理、協(xié)同治理。

　　二是強化跨界河湖區(qū)域河湖長協(xié)作。健全完善流域綜合統(tǒng)籌與溝通協(xié)作機制,完善流域信息共享、跨省界河湖聯(lián)防聯(lián)控等機制,協(xié)調(diào)解決流域江河湖泊保護治理管理重大問題。推動流域片內(nèi)跨省級行政區(qū)域河湖建立聯(lián)合會商、聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)合共治機制,因地制宜設立聯(lián)合河湖長、共建聯(lián)合河長辦、互派河湖長等。

　　三是健全完善流域內(nèi)江河湖泊重大問題調(diào)查與處置機制。建立健全重大問題發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、整改、問責、處置全鏈條工作體系,構(gòu)建全程追溯、追查有力、有錯必糾、有責必追的重大問題調(diào)查處置機制,有效預防和解決涉河湖重大問題。

　　四是推動健全河湖管理監(jiān)督檢查體系。流域片內(nèi)各省河長制工作部門與相關部門加強協(xié)作,持續(xù)完善水行政執(zhí)法跨部門聯(lián)合機制、與刑事司法銜接機制,加強與公安、檢察機關協(xié)調(diào)聯(lián)動。加強流域內(nèi)河湖長履職監(jiān)督檢查,強化評價考核及結(jié)果運用,壓緊壓實各級河湖長責任,健全一級帶一級、一級督一級,上下貫通、層層落實的河湖管護責任鏈。

　　3.3 圍繞流域上下游貫通的目標,完善相應的制度保障體系

　　強化基礎研究、政策供給,為構(gòu)建流域上下游貫通一體的河湖保護治理體系、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供保障。

　　一是推動構(gòu)建河流倫理。人和自然界具有“一體性”,把河流視作“生命體”,尊重河流生存與健康的基本權利,探索人與河流關系的價值取向、道德準則、責任義務和行為規(guī)范,強化規(guī)劃、治理、調(diào)度、管理等制度約束引導,推動法治、教育、宣傳、科普等環(huán)節(jié)共同發(fā)力,形成維護河流健康生命的文化認同、觀念自覺。

　　二是深化流域上下游貫通保護治理的基礎研究。以流域為單元深化河湖自然演化特征、自然河湖——社會復合系統(tǒng)交互作用以及河湖保護治理的理論技術研究;開展流域內(nèi)不同區(qū)域“政策界面”的貫通性研究,打通河湖保護治理政策循環(huán)鏈上的“堵點”,提升政策協(xié)同效應。

　　三是推進建設數(shù)字孿生流域。以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化為主線,以數(shù)字化場景、智慧化模擬、精準化決策為路徑,建設重要江河數(shù)字孿生流域,定制具有流域特色的模型平臺,推進河湖管理范圍、采砂規(guī)劃成果、岸線功能分區(qū)、涉河建設項目等信息數(shù)據(jù)上圖,并與省級水行政主管部門共享數(shù)據(jù)成果,推動完善具有預報、預警、預演、預案功能的智慧水利體系。

　　四是建立完善流域橫向生態(tài)保護補償機制。按照“誰保護誰受益”、“誰破壞誰賠償”原則,以流域為單元,加快健全上下游橫向生態(tài)保護補償機制,支持沿線省(區(qū)、市)在干流及重要支流自主建立省際間和省內(nèi)橫向生態(tài)補償機制,完善生態(tài)保護修復投入機制,嚴格落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。持續(xù)支持重點流域、區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設,拓寬生態(tài)保護補償資金渠道。