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PPP模式的“是”與“非”兩面性

時(shí)間：2017-03-03 來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

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PPP是政府公共部門通過民營(yíng)部門（或社會(huì)資本方）來提供或完成政府的職能，無疑這種方式有著比政府或民營(yíng)部門單獨(dú)提供的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。但是任何事物都有其兩面性：優(yōu)勢(shì)的一面和不足的一面。PPP也不例外。

筆者曾從理論角度論述過PPP模式的“是”與“非”，分析了理論層面PPP的優(yōu)勢(shì)與不足。本文將從實(shí)踐角度談?wù)凱PP在現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)中，能夠解決什么樣的問題，有什么樣的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，如果運(yùn)用不當(dāng)會(huì)帶來哪些問題。

何為PPP

PPP是政府通過社會(huì)資本方（或民營(yíng)部門）高效地完成或?qū)崿F(xiàn)政府公共部門的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。既然政府選擇通過民營(yíng)部門完成或?qū)崿F(xiàn)本該由自身完成的職能，顯然有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，解決政府自身完成的不足。傳統(tǒng)意義上，政府職能通常由政府自身解決而非由民營(yíng)部門解決，民營(yíng)部門也無意參與政府公共部門的事務(wù)，因?yàn)檎哪繕?biāo)并不是利潤(rùn)最大化，而民營(yíng)部門的目標(biāo)才是以實(shí)現(xiàn)股東利益最大化為目的。PPP卻是政府公共部門通過民營(yíng)部門（或社會(huì)資本方）來提供或完成政府的職能，無疑這種方式有著比政府或民營(yíng)部門單獨(dú)提供的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。但是任何事物都有其兩面性：優(yōu)勢(shì)的一面和不足的一面。PPP也不例外。

PPP的“是”

PPP作為一種新型管理模式，能給我們解決什么樣的問題呢？歸納起來有以下幾個(gè)方面。

一是解決子欲養(yǎng)而親不待。PPP并非萬能良藥，也不能包治百病，主要是幫我們解決子欲養(yǎng)而親不待的問題，那什么是子欲養(yǎng)而親不待呢？舉一個(gè)例子，英國(guó)通過PPP建設(shè)一個(gè)醫(yī)院大樓，民營(yíng)部門投資20億英鎊，政府每年支付民營(yíng)部門1．5億英鎊作為回報(bào)，共支付40年，試想如果等政府有了20億英鎊再去建一所醫(yī)院，到時(shí)那些小病的人會(huì)變成大病，大病的人就有可能失去生命；如果等政府有錢再去辦學(xué)校，可能一代又一代的文盲就產(chǎn)生了，這些都是老百姓迫切需求，不能等待的事情。對(duì)于像這種教育、醫(yī)療、環(huán)境治理等老百姓迫切需求不能等待的事情，而政府又無力解決的情況下，才會(huì)選擇PPP模式。

二是解決超工期。公共投資項(xiàng)目超工期是一個(gè)普遍存在的問題，就算是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家也不例外，PPP應(yīng)當(dāng)是解決這一問題的一個(gè)良藥。因?yàn)椋駹I(yíng)部門參與PPP其收益是在項(xiàng)目完成之后才能獲得，無論政府付費(fèi)或是使用者付費(fèi)都是這樣，民營(yíng)部門為了能夠早日獲得收益，往往他們會(huì)盡可能提前完成，而不會(huì)借故拖延工期。

三是解決超預(yù)算。公共投資項(xiàng)目曾一度被形象比喻為“三邊”工程，除超工期外，超預(yù)算也是常見現(xiàn)象之一，現(xiàn)在如果采用PPP模式，由于投資規(guī)模關(guān)乎投資人未來收益，因此，投資多大規(guī)模投資人會(huì)做比較科學(xué)合理地安排。

四是保障公共工程質(zhì)量。如何保證公共工程質(zhì)量也是政府高度重視的問題，在傳統(tǒng)模式下，公共工程質(zhì)量難以得到保障，以往公共工程一不小心就被建設(shè)成豆腐渣工程，就算關(guān)乎公眾生命的長(zhǎng)江大堤也未能幸免，為了確保質(zhì)量往往會(huì)付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程質(zhì)量會(huì)極大地得到保障，因?yàn)椋鐣?huì)資本對(duì)公共工程項(xiàng)目需要運(yùn)營(yíng)或維護(hù)，如果質(zhì)量差，維護(hù)成本會(huì)增加，從而收益下降，社會(huì)資本方為了實(shí)現(xiàn)高收益，必然會(huì)通過降低運(yùn)營(yíng)成本的方式，而降低運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的一個(gè)有效方法就是要提高項(xiàng)目工程質(zhì)量。在社會(huì)資本高度追求利潤(rùn)的前提下，工程質(zhì)量極大得到保障。

五是緩解財(cái)政支出壓力。政府職能是為了滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，隨著公眾收入水平的提高，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也日益提高，公眾的需求是無窮的，而政府的財(cái)政收入是有限的，用有限的收入難以滿足公眾無窮的需求。最大化地滿足公眾是政府公共目標(biāo)，如何在有限的收入下最大化滿足公眾需求呢？PPP模式發(fā)揮了關(guān)鍵作用。傳統(tǒng)模式下，政府通過財(cái)政收入來提供，如果收入不足，政府會(huì)通過舉債解決資金缺口；如果舉債超過一定界限，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露；如果不能有效控制，就有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。如果采用了PPP模式，項(xiàng)目投資建設(shè)由社會(huì)資本方來承擔(dān)，只有當(dāng)使用后政府才會(huì)付費(fèi)或作可行缺口補(bǔ)貼，這就大大降低了財(cái)政的當(dāng)期支出，從而降低了財(cái)政支付的壓力。當(dāng)然如果不加控制，過度采用PPP模式，政府支付壓力不僅僅得不到減輕，可能還會(huì)進(jìn)一步加大。

六是化解政府債務(wù)規(guī)模。政府債務(wù)規(guī)模受財(cái)政收入和GDP規(guī)模的約束，如果過大未免會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，而適當(dāng)采用PPP模式，一方面可以有效控制債務(wù)規(guī)模；另一方面也可以有效化解已有債務(wù)規(guī)模。例如對(duì)新建項(xiàng)目設(shè)施如果采用BOT方式，就可以預(yù)防政府新增債務(wù)的增加，而TOT模式卻可以化解已有的債務(wù)規(guī)模。當(dāng)然使用的前提依然是適度而非過度。

七是提高公共服務(wù)質(zhì)量。公共服務(wù)質(zhì)量的提高和改善一直是政府頭疼的問題，而PPP模式正是解決這一問題的有效、可行的模式，這也是被稱之為管理模式的出發(fā)點(diǎn)所在。記得世界銀行曾對(duì)水務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式作了總結(jié)報(bào)告，報(bào)告指出，上世紀(jì)90年代以來，人們一直認(rèn)為將私人部門引入水務(wù)領(lǐng)域，私人部門的最大優(yōu)勢(shì)是其融資能力，實(shí)踐表明這是一個(gè)錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，而私營(yíng)部門發(fā)揮的最大作用是提高效率和改善了供水質(zhì)量。充分證明，PPP這一管理模式，其主要作用是提高效率、改善質(zhì)量。

八是減少財(cái)政供養(yǎng)人員。財(cái)政供養(yǎng)人員比例增加，曾被社會(huì)公眾所詬病，隨著社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的增加，常常通過不斷增加財(cái)政供養(yǎng)人員來解決這一問題，而公眾又對(duì)日益增加的財(cái)政供養(yǎng)人員不滿，這是一對(duì)看似難以調(diào)和的矛盾，但如果采用PPP模式，這一問題便不成為問題了，因?yàn)轫?xiàng)目工程建設(shè)完成后，其運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)都由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，不需要政府通過增加人力來管理，這就會(huì)大大減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

PPP的“非”

首先回應(yīng)一般公眾的質(zhì)疑，一般情況下，公眾對(duì)PPP會(huì)產(chǎn)生一個(gè)質(zhì)疑，那就是他們認(rèn)為通過PPP提供的產(chǎn)品和服務(wù)其成本要高于政府提供的，原因有兩個(gè)：一是政府不需要盈利，而社會(huì)資本需要；二是政府信用高融資成本低，社會(huì)資本方的信用低其融資成本高。當(dāng)然，社會(huì)公眾并沒有引用或考慮社會(huì)資本方效率高于政府公共部門這一不利于他們的因素。除此之外，如果PPP運(yùn)用不當(dāng)，還會(huì)產(chǎn)生以下幾個(gè)（不僅限于）方面的問題。

一是重復(fù)投資。PPP模式在運(yùn)營(yíng)過程中，如果雙方出現(xiàn)了分歧，政府為了維護(hù)公眾利益，通常會(huì)采用違約方式再重新建設(shè)一個(gè)類似的項(xiàng)目以解決問題。當(dāng)然，為了公眾利益的違約也是違約，對(duì)社會(huì)資本方而言，顯然是不利的，這也是PPP模式中經(jīng)常出現(xiàn)的問題之一。例如：某地通過PPP模式建設(shè)一條高速公路的連接線，沒有收費(fèi)幾年，出現(xiàn)了大量的擁堵問題，政府為了解決擁堵問題，通常會(huì)讓投資人取消收費(fèi)，政府給予投資者一定（一般高于市場(chǎng)平均收益水平）的補(bǔ)償，而社會(huì)資本方為了實(shí)現(xiàn)更高的收益，常常也不會(huì)接受政府這一解決方案。這種情況下，政府通常會(huì)再重復(fù)建設(shè)一個(gè)同樣的項(xiàng)目以解決擁堵問題，滿足社會(huì)公眾的需求，這就會(huì)導(dǎo)致原來的投資人無法獲得預(yù)想的投資回報(bào)，甚至?xí)?dǎo)致投資失敗。

二是公眾反對(duì)。社會(huì)資本為了追求高的回報(bào)，往往會(huì)盡可能降低成本，這樣，如果再加上政府監(jiān)督不到位或不及時(shí)，公眾得到的公眾產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量難以得到保障，一旦被公眾發(fā)現(xiàn)，往往會(huì)引起公眾強(qiáng)烈的不滿，某地供水項(xiàng)目的PPP模式即是這樣的案例。

三是損害公眾利益。對(duì)于通過向使用者收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，通常有一個(gè)調(diào)價(jià)公式，社會(huì)資本方往往利用調(diào)價(jià)公式不斷要求政府提價(jià)來提高收益，不斷提高價(jià)格也常常由使用者來承擔(dān)。如果由于物價(jià)指數(shù)的上升或成本的提升時(shí)致企業(yè)收益下降或虧損而提高價(jià)格，并沒有什么不妥的地方，問題是如果收益不斷上升的情況也不斷要求政府來提高產(chǎn)品價(jià)格就會(huì)導(dǎo)致公眾利益受到損害。

四是社會(huì)資本受損。在前面已經(jīng)出現(xiàn)社會(huì)資本不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的情況，除此之外，還有一些情況，讓社會(huì)資本承擔(dān)本該由政府公共部門承擔(dān)的成本和責(zé)任，一個(gè)明顯的例子：高速公路的節(jié)假日免費(fèi)政策，如果高速公路是通過PPP模式建設(shè)的，這種免費(fèi)的政策就值得研究了。再一個(gè)就是收費(fèi)期限因政策的調(diào)整而縮短時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方受損。

五是政府受損。PPP項(xiàng)目一般為政府公共投資項(xiàng)目，必然涉及公眾利益，一旦項(xiàng)目失敗，政府必然承擔(dān)最終責(zé)任。如果沒有收益調(diào)節(jié)機(jī)制，也會(huì)導(dǎo)致政府受損，例如前面的高速公路案例中，一方面講免費(fèi)政策導(dǎo)致企業(yè)利益損失，大家有沒有發(fā)現(xiàn)，許多高速公路產(chǎn)生的超額收益并沒有上繳政府公共部門，而是完全由投資人收益，其實(shí)這種情況也給政府造成損失，因?yàn)檫@種收費(fèi)權(quán)是由政府特許給社會(huì)資本方的，超額收益意味著本該由政府的收益過多地給予了投資人。因?yàn)檫@種收益與創(chuàng)新沒有關(guān)系。

六是政府債務(wù)。一般情況下，PPP不會(huì)形成政府債務(wù)，甚至可以化解政府債務(wù)規(guī)模，可是，一但對(duì)PPP項(xiàng)目沒有約束任意上項(xiàng)目，特別是大量采用政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，或可靠缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目，雖然說是一種政府的支付責(zé)任不計(jì)入政府債務(wù)，但是，從本質(zhì)上講，對(duì)于那些完全由政府付費(fèi)的項(xiàng)目，如果將這些歷年支出責(zé)任，按某一折現(xiàn)率為當(dāng)前的現(xiàn)值，與政府自身投資并沒有本質(zhì)的區(qū)別。從另一角度講，如果這種支付責(zé)任一旦失去了支付能力，也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閭鶆?wù)，因此，有效約束政府支出責(zé)任是非常必要的。

因此，PPP作為一種中性的管理模式，本身并沒有直接的好壞之分，用得正確將發(fā)揮正面作用，用得不當(dāng)將出現(xiàn)負(fù)面效果。

（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)）